分享｜江西萍乡市推进海绵城市建设的探索与实践

【引言】

2013 年 12 月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出：“在提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市’。”

【摘要】

我国正处在快速城镇化发展阶段，城市建设取得显著成就。但在城市快速发展的同时，许多城市“人水矛盾”不断激化，洪涝灾害频发、水环境恶化、水资源短缺等一系列问题凸显。萍乡作为老工矿城市，老城区建设高度密集、空间布局不合理、城市基础设施历史欠账多。长期以来城市洪涝灾害频发、人居环境差。在资源枯竭与去产能的双重压力下，城市缺乏新动能，转型发展乏力。

为全面解决长期困扰城市发展的洪涝顽疾，探寻一条可持续发展与绿色发展的新路，萍乡充分利用国家试点建设契机，转变城市建设发展理念，大力推动海绵城市建设和城市转型，系统解决了涉水“城市病”，改善了城市人居环境，增强了人民群众的获得感、幸福感，推动城市从“资源依赖型”向“创新驱动型”转变，构建城市与自然和谐共生的新形态，助力城市高品质建设和高质量发展。

萍乡在海绵城市试点建设成功实践的基础上，提出的“全域管控——系统构建——分区治理”的系统化建设思路和“全区域管控、全方位定标、全过程植入、全域性铺开、全社会参与、全周期维护、全链条培育”的全面推进模式，可为我国海绵城市建设和发展理念转型提供有益借鉴。

【关键词】绿色发展 海绵城市 内涝治理

一

背景情况

近代以来，得益于优越的资源禀赋和良好的区位条件，萍乡成为中国近代工业的主要发祥地之一，被誉为“江南煤都”“工运摇篮”。以煤炭开采为核心的工业文明给萍乡带来了蓬勃发展生机与动力，萍乡快速由萍水河畔的赣西小镇发展成为闪耀在赣湘边际的一颗璀璨明珠。

褪去光荣而厚重的历史光环，萍乡“两老一枯竭”（革命老区、百年老工矿，资源枯竭）问题凸显。萍乡传统产业结构单一，严重依赖资源。新世纪以来，资源日渐枯竭，传统产业萎缩，经济缺乏新动能，城市发展举步维艰。同时早期城市无序扩张带来的种种后遗症逐步显现：老城区生态空间匮乏、市政基础设施薄弱、洪涝灾害频发。特别是洪涝灾害问题，是长期困扰萍乡城市发展的一个顽疾。老城区 4 处历史内涝区逢暴雨必内涝，84 处地势低洼的潜在易涝点内涝积水风险高。以内涝积水最严重的万龙湾内涝区为例，2016 年 7 月 8 日降雨 79.8 毫米，万龙湾内涝面积 1.2 平方公里，最大积水深度超过 1 米，近 4000 户、1.5 万人受灾，财产损失高达上千万元。城市与自然、人与水之间的矛盾凸显。

海绵城市建设前萍乡洪涝灾害频发

人水矛盾与资源枯竭的现实压力困扰着萍乡的持续发展。传统的发展模式已经难以为继，转型才是萍乡的唯一出路。萍乡的转型，一方面要克服人水矛盾带来的诸多城市顽疾，重构和谐的人水关系，推动城市绿色发展；另一方面要摆脱过度依赖资源的产业局限，构建新型产业体系，探寻出一条可持续的发展路径。

习近平总书记 2013 年 12 月 12 日在中央城镇化工作会议上提出海绵城市是全新的城市建设发展理念，传承了中国古代城市建设“天人合一、道法自然”的深厚思想与文化底蕴，是中国针对城市发展过程中水安全、水环境、水资源等问题提出的全新系统性解决方案，对于破解日益突出的人水矛盾、重构和谐的人水关系具有重要意义。萍乡市敏锐地认识到：海绵城市试点建设是践行城市生态文明与绿色发展的重要抓手，推动供给侧改革的关键举措，城市发展转型凝聚新动能的有效途径，完善城市基础设施体系、解决城市痼疾的重要机遇。

二

主要做法

2014 年 12 月 31 日，财政部、住房城乡建设部、水利部决定开展中央财政支持海绵城市建设试点工作。萍乡市委、市政府高度重视海绵城市试点建设机遇，积极争取试点机会，2015 年成功入选全国第一批海绵城市建设试点。

自 2015 年海绵城市试点建设工作开展以来，萍乡市积极开展技术创新、体制机制创新、投融资模式创新，集中优势资源和力量，从试点区扩大到全市范围全面推进海绵城市试点建设工作。探索并提炼出了以“践行三项理念、坚持一条主线、夯实六个支撑”为核心的江南丘陵地区海绵城市建设的萍乡模式。“绿色发展理念”“系统建设理念”和“以人民为中心的发展理念”，这三种理念是萍乡海绵城市建设的基本遵循和行动指南；“全域管控—系统构建—分区治理”的技术路径是萍乡海绵城市建设过程中始终坚持的一条主线；组织保障、制度体系、技术支撑、模式创新、海绵产业、城市转型六个具体策略则是萍乡海绵城市建设科学、高效、有序推进的基本保障。

（一）树立三种理念，为海绵城市建设提供基本遵循

1. 树立绿色发展理念，处理好发展与保护之间的关系。习近平总书记指出：“推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻变革。这就要坚持和贯彻新发展理念，正确处理经济发展和生态环境保护的关系，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。”萍乡深刻领会加强生态文明建设的重大意义，结合海绵城市建设和城市双修，全面开展了矿山生态修复、废弃林地改造、河湖水系与湿地生态系统修复等一系列环境修复整治工作，将高坑煤矿等废弃矿区改造成生态休闲公园与光伏电站，将百年老矿安源煤矿改造成矿山公园，将聚龙公园与横龙公园等废弃林地改为高品质森林公园，新建萍水湖湿地公园、翠湖湿地公园，改造玉湖公园、鹅湖公园，开展萍水河与五丰河生态修复。大规模的生态修复与建设工作有效解决了过去资源过度开发带来的种种生态环境问题，有效遏制了生态环境的恶化趋势。全区域管控制度的建立和以海绵城市建设为抓手的绿色发展方式的确立与实施，让萍乡在思想上牢固地树立绿色发展理念，在行动上坚定地处理协调好发展与保护的关系。

2. 树立系统建设理念，构建系统化海绵城市建设体系。海绵城市建设是一项复杂的系统工程，与单一工程项目相比，在目标设定、方案设计、工程实施、建设管理等方面都具有高度的复杂性。为充分发挥海绵城市建设综合效益，必须树立系统建设观，始终坚持全面、系统、平衡推进海绵城市建设工作。在海绵城市试点建设过程中，萍乡很好地克服了“唯海绵而海绵”的片面认识，把提高水安全、改善水环境、恢复水生态、涵养水资源、复兴水文化的相关要求有机融入海绵城市建设总体要求中。在建设独具江南特色的海绵萍乡的总体目标引领下，提出了涵盖防涝、防洪、河湖水质、径流与径流污染控制、生态岸线修复、天然水域保护、雨水利用等一系列多角度、多层次的海绵城市建设具体指标要求。倡导“海绵 +”理念，把海绵城市建设与旧城更新、市政基础设施补短板、改善人居环境、提升城市服务质量有机结合，在此基础上，形成海绵城市建设系统方案，确保工程体系与建设目标相匹配，整体推进工程系统建设，实现建设效益的最大化。

3. 树立以人民为中心的理念，把为民造福的事情真正办好办实。试点建设之初，许多百姓对海绵城市建设不理解、不支持，担心自己的居住环境受到影响，不愿甚至反对改造。针对这一问题，萍乡开辟电视专题节目、报刊专栏，举办海绵城市专场文艺演出，广泛宣传海绵城市的内涵和意义。建设海绵城市展示馆，运用展板、模型展示、专题片等形式让广大市民了解海绵城市的规划、建设情况。组织工作人员对老城区老旧小区进行全面走访，深入了解小区存在的主要问题和群众诉求。突出示范作用，选择市建设局（市总工会）、原市国土资源局等 12 个机关小区进行示范改造，让广大市民亲身体验改造后的效果，打消了群众的疑虑。试点区内二十多个原本持观望、怀疑态度的单位和社区，主动申请进行海绵改造。广大市民自发送水、送水果慰问施工人员，向建设单位赠送锦旗，形成了全社会参与、支持海绵城市建设的良好氛围。

在以人民为中心的发展思想指导下，萍乡将海绵城市建设与城镇棚户区改造、老旧小区更新、市政道路及公共设施改造、公共绿色空间建设等工程有机结合，改善人居环境，提升城市品位。萍乡借海绵城市建设之机，打造了金典城、御景园、友谊新村等一系列高品质海绵小区，解决了小区绿化稀少、道路坑洼破损、雨天容易积水等问题；建成了聚龙公园、鹅湖公园、金螺峰公园等一系列公园绿地，城区大部分居民步行 1—1.5 公里即可到达最近的城市公园；完成了近 200 条背街小巷改造，改善了百姓出行的“最后一公里”。

（二）坚持一条主线，开拓“全域管控—系统构建—分区治理”的技术路径

萍乡地处湘赣分水岭，为典型的江南丘陵地区，流域范围内大部分为山地、丘陵，平原河谷仅占 11%。暴雨时，山洪来势迅猛，河道水位暴涨，平原河谷河段漫堤现象时有发生；雨后，山洪消退，河道缺乏补给水源，河道流量小，旱季近乎干涸。针对这一典型的江南丘陵地区水文特征导致的洪涝灾害频发和水资源短缺并存的现实状况，萍乡创造性提出了“全域管控—系统构建—分区治理”的系统化建设思路。

1. 全域管控。解决丘陵地区洪涝灾害问题，必须摆脱“头痛医头、脚痛医脚”的固化思维，跳出中心城区的空间局限，在区域、流域空间尺度上研究识别问题成因、厘清问题机理，尊重和顺应自然规律，保护自然生态环境。萍乡强化全区域管控，通过城乡空间规划（多规合一）划定全市域“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间和城镇开发边界、生态保护红线、基本农田保护红线），保护好“山、水、林、田、湖、草”自然生态空间，充分发挥自然生态空间的雨洪蓄滞作用，减少暴雨时上游来水给中心城区带来的行洪排涝压力，奠定城市与自然生态环境和谐共生的空间格局。

2. 系统构建。为有效解决城市洪涝灾害问题，萍乡侧重于流域蓄排系统的构建，提出了“上截—中蓄—下排”的城市雨洪蓄排系统构建思路。上游建设分洪隧洞，基于河道行洪能力与行洪压力，进行雨洪的优化联合调配。中游布设大型调蓄水体，如萍水湖（调蓄库容300 万立方米）、玉湖（调蓄库容 50 万立方米）。暴雨时，蓄滞雨洪，削减下泄洪峰流量；雨后，逐步开闸放水，补给城市河流。下游城区段易涝区新建雨水箱涵和排涝泵站，确保暴雨径流快速行泄，解决因排水系统自身问题导致的局部内涝。

3. 分区治理。丘陵地区地形变化较大，不同区域径流特征差异较大，应采用不同的海绵城市建设策略。新城区以目标为导向，尊重并利用自然肌理，保护河流、湖泊、塘堰、滩涂等自然蓄滞空间，奠定新城区“天然海绵体”的本底。通过规划管控，按照海绵城市建设要求有序推进新城区海绵城市建设。老城区以问题为导向，着重解决城市洪涝、水质恶化、水资源短缺等涉水问题，统筹源头减排、过程控制、系统治理各环节，综合运用“渗、滞、蓄、净、用、排”技术手段，因地制宜治理老城区问题。基于“上截—中蓄—下排”城市雨洪蓄排系统，结合城市排水分区，竖向特征、功能特征、问题特征、建设条件等因素，将海绵城市建设试点区划分为6 个项目片区（新城区 2个、老城区 4 个），集成海绵城市建设项目 166 个。

实践证明，“全域管控—系统构建—分区治理”的技术路径高度契合萍乡本地实际。海绵城市试点建设前，萍乡每年都会发生多次严重内涝。自 2017 年关键节点工程建设完成后，至今已历经多次暴雨检验，各河流平稳度汛，未发生河水漫堤现象，历史内涝点无一发生内涝。以近 18 个月萍乡最大一场暴雨为例。2017 年 6 月，湘赣地区经历了一次持续时间长、范围广、强度大的连续性暴雨天气，主城区累计降雨量 540.8mm，为常年来 6 月降雨量均值 238.0mm 的 2.3 倍，其中日降雨量最大的一天达 94.2mm，但各易涝点液位计监测数据始终未超过警戒线，均未发生内涝积水问题。萍水河水质呈持续好转趋势，化学需氧量、氨氮、总磷等指标均有不同程度下降。

海绵城市建设前后万龙湾历史内涝点雨后积水比对情况（上图为2016年7月16日洪灾现场，下图为2018年7月16日玛莉亚台风过境后现场）

（三）夯实六个支撑，保障海绵城市建设科学、高效推进

1. 加强集中统一领导，为集中力量办大事提供组织支撑。建立高位、高效工作机制，成立由市委书记任组长、市长任第一副组长、分管常委、分管副市长任副组长、各区县主官、各部门一把手组成的海绵城市试点建设工作领导小组，下设专职办公室，分管副市长任主任，从建设、财政、规划、水务等职能部门抽调领导和专业管理人员与原单位脱钩集中办公，具体负责海绵城市试点建设工作的实施。市委书记主持领导小组会，研究部署决策海绵城市建设重大事项。海绵城市试点建设过程中遇到任何困难，首先由责任单位的一把手负责限期解决，跨部门的问题由分管副市长协调解决，对解决问题不力的部门或领导实行严格问责。在强有力的组织保障下，海绵城市试点建设过程中的重重困难和阻力被有效克服，海绵城市理念真正在萍乡落地生根。

2. 强化制度建设，为海绵城市建设提供制度支撑。试点建设之初，海绵城市理念的推广缺乏必要的法律、制度支撑。为使海绵城市理念真正融入城市建设发展的全过程，萍乡建立了一套涵盖规划管控、项目管理、资金管理、PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）项目管理等城市建设全过程制度体系，实现海绵城市建设要求全过程植入。在认真总结试点期海绵城市建设管理经验的基础上，出台《萍乡市海绵城市建设管理规定》作为长效管理机制，明确提出全市城市规划区内所有新建、改建、扩建工程项目都必须按照海绵城市相关要求进行建设，在规划、立项、土地划拨、建设等全过程对项目建设实施有效监管，并将执行情况纳入各县区及部门绩效考核，确保海绵城市理念能在全市范围内得到长效落实，实现了海绵城市建设要求的全域性铺开。

3. 注重顶层设计，为海绵城市建设提供技术支撑。试点之初，海绵城市建设既无规划引领，也无规范指导，如盲目建设易偏离海绵城市建设初衷与方向。为确保海绵城市建设技术路线的科学性和系统性，萍乡组织编制了《萍乡市海绵城市专项规划》和《萍乡市海绵城市试点建设系统化方案》，加强多目标融合，按照源头减排、过程控制、系统治理的思路制定系统化工程体系。同时，在海绵城市设计、施工、验收等各个环节进行全方位定标。先后组织编制了《萍乡市海绵城市规划设计导则》《萍乡市海绵城市建设标准图集》《萍乡市海绵城市建设植物选型技术导则》《萍乡市海绵城市设计文件编制内容与审查要点》《萍乡市海绵城市建设施工、验收及维护导则》等一系列标准规范，作为萍乡海绵城市建设过程中的重要技术依据。上述标准规范，涵盖了海绵城市规划、设计、施工、验收全过程的各个环节，确保海绵城市建设过程中的每个环节都有标准可循，解决海绵城市建设项目在试点过程中无技术参数、无施工规范、无验收标准的问题。

萍乡海绵城市相关政策体系

4. 创新建设模式，为海绵城市建设提供资源支撑。对于萍乡而言，海绵城市试点建设既缺资金也缺技术。面对海绵城市建设所需的大额资金，萍乡坚持“对上”“对内”“对外”三管齐下，多渠道拓宽项目资金渠道。对上，积极争取中央及省级专项资金。三年试点期间，累计获得财政部海绵城市试点专项资金 12 亿元。对内，统筹整合发改、城建、环保、水务等各条线和各级县、区政府资金，积极争取各类政策性银行、商业银行贷款，投入海绵城市建设。对外，积极探索 PPP模式，成功组织了“萍乡市海绵城市基础设施建设项目推介会”，吸引 239 家企业近 600 人参会，国内相关领域大型企业集团几乎全数到场。经过严格筛选，依法招投标，萍乡与专业设计院和有实力、有信誉的企业组成 PPP 项目公司。老城区 5 个海绵城市 PPP 项目总投资19.66 亿元，累计吸引社会投资 16.24 亿元。项目公司负责投融资、建设和运行维护，政府职能部门对项目公司的绩效全程考核，按效付费，实现海绵设施的全周期维护，确保海绵设施功能的有效发挥。PPP 模式的成功运用实现了“专业的人做专业的事”，政府完成了从“既当裁判员，又当运动员”到监管协调的角色转变，形成了政企合作共赢的新型生产关系，有效破解了海绵城市建设过程中的资金、技术和效率难题。

5. 培育海绵产业，为推动城市产业转型提供战略支撑。在资源枯竭与去产能的双重压力下，萍乡的转型之路迫在眉睫。借助海绵城市试点建设契机，萍乡将构建和发展海绵产业作为推动城市可持续发展的重要战略举措。编制了《萍乡市海绵产业发展规划》，提出了打造集规划、设计、研发、产品、施工、投资、运维为一体的海绵产业集群的战略构想，明确了海绵产业发展的主攻方向。制定了扶持和鼓励海绵产业发展的配套政策，出台了《支持海绵城市建设的若干税收措施》，设立了萍乡海绵智慧城市建设基金。成立了江西海绵城市建设发展投资集团，打造集规划、设计、研发、产品、投资、施工、监理、运营全产业链条于一体的大型海绵产业集团。建成了海绵城市双创基地，给本地海绵城市领域初创企业和创新型企业提供租金减免、平台支持等扶持政策。本地技术单位、生产企业向规划、设计、研发、施工等全产业链延伸，海绵城市产业发展势头强劲，成为推动城市产业转型的新亮点、引领产业转型升级的新引擎。到 2018 年底，全市海绵产业相关企业达到 60 家，创造产值 60 亿元。海绵产业的培育和发展有效解决了城市资源枯竭、缺乏发展新动能的问题，为萍乡探寻了一条城市产业转型的新路。

6. 推动城市转型，为实现城市绿色发展提供动力支撑。萍乡作为老工矿城市，基础设施历史欠账多，城市面貌与人居环境差。萍乡坚定依托海绵城市建设，以生态宜居为目标，推动城市转型。在全国率先启动海绵小镇建设，作为探寻绿色发展与创新发展之路的试验田。依托安源区五陂镇的自然生态资源，从规划、设计、投资、建设、运营全方位着手，打造一个全链条的海绵产业集群，为资源枯竭型工矿城市创新发展、绿色发展、持久发展提供了不竭动力。利用海绵城市试点建设契机，大力推动城市湖泊、湿地、公园绿地、公共空间建设。萍水湖、玉湖、翠湖、聚龙公园、萍实公园等一大批城市公园先后建设与改造完成，形成了蓝绿交织、清新明亮、水城共融城市新形象。海绵城市建设与城镇棚户区改造、老旧小区更新、城市道路改造、市政管网提标改造等工程有机结合，传统工矿城市破旧、落后的人居环境得到了大幅改善，为居民日常起居、休闲漫步、运动健身等提供了便捷优美的环境，城市变得更加宜居。试点建设让萍乡完成了一次华丽蝶变，为推进城市转型奠定了坚实基础，为实现城市绿色发展指明了方向、提供了动力。

萍乡海绵城市创新基地

三

经验启示

（一）海绵城市建设是贯彻落实习近平生态文明思想的生动实践，是新时代中国城市建设的新方法

海绵城市生动地描述了一种人水共生和谐的城市新形态，是着眼于雨水、洪涝治理并解决水环境、水安全、水资源、水生态、水文化等问题的系统认识论与方法论。海绵城市继承和发扬了中华民族在适应自然、改造自然的实践中所形成的具有中华文明特质的传统哲学精髓，“道法自然”“与水为友”“天人合一”等传统哲学思想都在海绵城市的体系中焕发着中华文明的光芒。海绵城市吸收了优秀的传统文化和传统哲学的养分，同时通过对中国城市发展进程，特别是改革开放以来快速城市化过程中暴露出来的城市问题进行系统反思，吸纳当代国际城市的雨洪管理技术，形成了针对涉水问题的系统化解决方案。

不仅如此，建立在解决涉水问题基点上的海绵城市，实际上是在建立人与自然环境和谐共生的生态城市新格局和新形态。因此，海绵城市是实现生态环境与城市建设协调和谐发展的新时代中国城市建设道路，是实现中国城市转型发展、科学发展，建设生态、绿色、美丽中国的有效途径。

（二）海绵城市建设是城市各要素的系统融合，是绿色生态城市建设方式

海绵城市基于解决涉水问题，其关键所在是构建人与自然和谐共生的城市安全新格局、城市生态新形态，是区别于以往的城市建设方式。以往城市建设是条块化、项目化的，也是碎片化的，诱发了诸多“城市病”。城市应当是自然环境与人工环境有机融合的生命共同体，而海绵城市推崇自然生态环境保护、修复与工程技术运用的有机结合和科学统筹，架设了自然环境与人工环境有机融合的桥梁。城市人工环境应当在与自然环境有机融合的基础上形成高效、有序运行的系统，为城市运行与发展提供支持。这就要求市政基础设施、公共设施、园林绿地等构成支撑城市功能的各种要素，必须整合成有序运行的整体。海绵城市建设倡导的各专业融合、工程技术集成、建设全寿命周期运营的城市建设方式，无疑提供了城市建设的新方式。城市政府在城市公共领域，做好地下“里子”、地上“面子”，构建好城市公共支撑系统。

为解决老城区的内涝问题，萍乡通过对小区改造、城市排水管网改造、城市道路改造、老旧公园改造，将老城区破旧、落后的人居环境大幅提升了质量与品质。从经济横向比较，只是在透水材料与装备的价格上有所增加，总投资增加不到 20%。真正投入大的，恰是为解决由于过去粗暴城市建设模式遗留问题而“买单”。

（三）海绵城市建设促进政府、企业和全社会共同缔造美丽和谐城市家园，形成新型生产关系下的城市建设新格局

以海绵城市理念为支撑的城市基础建设，其系统性决定了城市建设要从部门化、条块化的建设方式转向整体集成的建设方式，由政府建公共设施转向提供公共设施服务，由政府“既当裁判员，又做运动员”转向“专业的人做专业的事”，由政府“大包大揽”转向“放、管、服”，由政府投资“单打独斗”转向与社会资本“合作共赢”、以“时间换空间”。在这种背景下，政府与社会资本合作，组建专业化平台，整体推进城市化建设、全寿命周期运营，将成为城市建设的主要方式。这种方式有效破解了技术、资金、管理、效率、运营等传统城市建设方式的诸多难题，激活了经济发展新动能，创造了巨大的经济发展新空间，形成新型生产关系下的城市发展新格局，对于提升中国城市建设和管理水平具有重要意义。

习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”海绵城市建设所带来的正是满足人民群众对美好生活向往的愿景，这是海绵城市建设和城市发展的最终使命。“不忘初心、牢记使命”，萍乡在海绵城市建设中，依靠人民、服务人民，把人民群众满意作为衡量工作绩效的标准，把人民群众的幸福感、获得感作为检验工作实效的标尺。海绵城市建设让人民群众感受到了可喜变化，共享海绵城市建设成果。人民群众对海绵城市建设的关注和支持，形成了全社会支持城市建设的良好社会氛围，形成了共同缔造美丽和谐城市家园的新局面。

来源：海盐生态环境，选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版